Ami-säätiön ohjelmatyössä yksi kohtaannon muutostavoitteista on, että työllisyyttä tukevat palvelut ovat toimivia. Tavoite kuulostaa ensi kuulemalta itsestään selvältä. Kukapa haluaisi palveluja, jotka eivät toimi?
Silti juuri sana ”toimiva” on vaikea. Se voi tarkoittaa montaa asiaa. Palvelu voi olla helposti saatavilla, hyvin johdettu, asiakkaille mieluisa ja hallinnollisesti tehokas. Se voi lisätä tapaamisia, tuottaa suunnitelmia ja saada työnhaun näyttämään aktiivisemmalta. Mutta mikään näistä ei vielä kerro varmasti, auttaako palvelu ihmisiä työllistymään paremmin kuin ilman palvelua.
Ruotsalaisen IFAU:n tuore työpaperi pohjoismaisista satunnaistetuista kokeista auttaa kysymään tätä täsmällisemmin. Johan Vikström kokoaa paperissaan esimerkkejä siitä, miten aktiivista työvoimapolitiikkaa on tutkittu kokeellisesti Ruotsissa, Tanskassa ja Norjassa. Paperin arvo ei ole vain siinä, mitä yksittäisistä palveluista havaitaan. Vielä tärkeämpää on tapa ajatella.
Työvoimapalveluissa ei riitä kysyä, kuulostaako jokin toimi järkevältä. Pitää kysyä, mitä se tekee, kenelle se tekee, mitä se maksaa ja mitä olisi tapahtunut ilman sitä. Toimivuus ei ole sama asia kuin aktiivisuus. Työllisyyspalveluissa aktiivisuus on houkutteleva mittari. On helppo laskea, montako tapaamista järjestettiin, kuinka moni osallistui palveluun ja kuinka nopeasti suunnitelma tehtiin. Nämä ovat tärkeitä asioita, mutta ne mittaavat ennen kaikkea järjestelmän toimintaa. Työnhakijan kannalta olennaisempi kysymys on toinen: muuttuiko jokin hänen mahdollisuuksissaan?
Tässä kohtaa arviointi vaikeutuu. Jos palveluun osallistuneet työllistyvät paremmin kuin ne, jotka eivät osallistuneet, tulos voi näyttää hyvältä. Mutta mistä tiedämme, että ero johtuu palvelusta? Ehkä palveluun ohjautuivat ihmiset, joilla oli jo valmiiksi paremmat mahdollisuudet työllistyä. Ehkä he olivat motivoituneempia, terveempiä, lähempänä työmarkkinoita tai heillä oli enemmän tuoretta työkokemusta. Tämä ei ole pieni tekninen yksityiskohta. Se on koko vaikuttavuusarvioinnin peruskysymys. Jos emme tiedä, mitä olisi tapahtunut ilman palvelua, emme vielä tiedä, toimiiko palvelu.
Satunnaistetut kokeet ovat yksi tapa päästä tähän kysymykseen käsiksi. Kun osa työnhakijoista ohjataan palveluun satunnaisesti ja osa ei, ryhmät ovat lähtökohtaisesti vertailukelpoisempia. Silloin palvelun vaikutusta voidaan arvioida uskottavammin kuin pelkästään seuraamalla, miten osallistujille kävi. Kokeet eivät ratkaise kaikkea. Ne eivät kerro automaattisesti, miten palvelu toimisi toisessa kunnassa, eri suhdannetilanteessa tai erilaiselle asiakasryhmälle. Mutta ne pakottavat esittämään vaikean kysymyksen: olisiko sama tapahtunut muutenkin?
Hyvältä näyttävä palvelu voi olla kallis tapa saada sama tulos
Yksi Vikströmin käsittelemistä esimerkeistä koskee Tanskaa ja yksityisiä palveluntuottajia. Yksityiset toimijat tarjosivat intensiivisempää palvelua kuin julkinen järjestelmä. Palvelua oli enemmän, kohtaamisia oli enemmän ja toiminta näytti aktiivisemmalta. Mutta tulokset eivät olleet parempia. Työllisyysvaikutukset eivät erottuneet julkisesta palvelusta, ja kustannukset olivat korkeammat. Tämä on epämukava havainto, koska se rikkoo kaksi tuttua oletusta kerralla. Ensinnäkin se rikkoo oletuksen, että enemmän palvelua tarkoittaa automaattisesti parempaa palvelua. Toiseksi se rikkoo oletuksen, että palvelun tuottamistapa itsessään takaisi paremmat tulokset.
Yksityinen palvelu voi toimia hyvin. Julkinen palvelu voi toimia huonosti. Myös päinvastainen on mahdollista. Olennaista ei ole se, kuka palvelun tuottaa, vaan mitä palvelu saa aikaan suhteessa kustannuksiinsa. Tämä on tärkeä näkökulma myös Suomessa. Työllisyyspalveluista puhutaan usein rakenteiden, vastuiden ja palvelumallien kautta. Kuka järjestää? Kuka tuottaa? Kuka koordinoi? Nämä ovat tarpeellisia kysymyksiä, mutta ne eivät yksin riitä.
Jos tavoitteena on, että työllisyyttä tukevat palvelut ovat toimivia, pitää kysyä myös: millä hinnalla saamme minkäkin vaikutuksen? Palvelu voi olla hyvin organisoitu ja silti kustannusvaikuttavuudeltaan heikko. Se voi olla intensiivinen ja silti tuottaa saman tuloksen kuin kevyempi vaihtoehto. Ja joskus kevyt palvelu voi toimia paremmin kuin hallinnollisesti vaikuttava mutta väärään kohtaan osuva malli.
Entä jos palvelu auttaa yhtä työnhakijaa toisen kustannuksella?
Työllisyyspalvelujen arvioinnissa on vielä yksi hankala kysymys, joka jää helposti liian vähälle huomiolle. Jos palvelu auttaa osallistujaa työllistymään nopeammin, mitä tapahtuu muille työnhakijoille?
Ruotsin varhaisia tapaamisia koskeva esimerkki tekee tästä konkreettisen. Työnhakijat, jotka saivat varhain tehostettua tukea, työllistyivät paremmin. Osallistujan näkökulmasta palvelu siis näytti toimivalta. Mutta osa vaikutuksesta syntyi ilmeisesti siitä, että osallistujat pääsivät työpaikkoihin muiden työnhakijoiden edelle. Toisin sanoen palvelu ei pelkästään lisännyt työllisyyttä, vaan myös muutti työnhakijoiden välistä järjestystä. Tämä ei tarkoita, että palvelu olisi ollut huono. Vikströmin tulkinnan mukaan kokonaisvaikutus jäi silti myönteiseksi. Mutta havainto muuttaa tapaa, jolla palvelun onnistumisesta kannattaa puhua.
Työnhakijan näkökulmasta on suuri asia, jos palvelu nopeuttaa työhön pääsyä. Yhteiskunnan näkökulmasta pitää kysyä myös, syntyikö uusia työllistymisiä vai siirtyikö työpaikka vain ihmiseltä toiselle. Tätä kysymystä ei voi ratkaista pelkällä osallistujapalautteella. Eikä sitä voi ratkaista katsomalla vain palveluun osallistuneiden tuloksia. Tarvitaan arviointia, jossa nähdään myös palvelun vaikutukset muihin työnhakijoihin. Tämä on erityisen tärkeää silloin, kun työpaikkoja on vähän ja työnhakijoita paljon. Jos palvelu parantaa yhden ryhmän asemaa työmarkkinoilla, vaikutus voi olla yksilölle merkittävä mutta kokonaistasolla pienempi kuin ensisilmäyksellä näyttää.
Kaikki toimiva ei tarkoita raskasta palvelua
Vikströmin paperissa on myös toisenlainen viesti. Toimiva palvelu ei aina ole raskas, kallis tai monimutkainen.
Norjan tavoiteasetantaan liittyvä interventio on tästä kiinnostava esimerkki. Siinä työnhakijoita tuettiin asettamaan konkreettisempia tavoitteita ja vahvistamaan työnhaun edellytyksiä. Ajatus ei ole, että työttömyys ratkeaa yksilön asenteella, unella tai päivärytmillä. Sellainen tulkinta olisi liian helppo ja väärä. Mutta esimerkki muistuttaa, että työnhaun arjessa on mekanismeja, joihin voidaan joskus vaikuttaa kevyesti. Jos ihminen on pitkään ilman työtä, työnhaku ei ole vain hakemusten lähettämistä. Se on myös jaksamista, suuntaa, ajoitusta, itseluottamusta ja kykyä tunnistaa, mihin työpaikkoihin kannattaa tarttua. Kevyt interventio voi olla vaikuttava, jos se osuu oikeaan mekanismiin. Raskas palvelu voi olla tehoton, jos se osuu väärään.
Tämä on hyvä muistutus myös palvelujen kehittämiseen. Työllisyyspalveluissa uusi ratkaisu mielletään helposti uudeksi malliksi, hankkeeksi, alustaksi tai palveluprosessiksi. Joskus tarvitaan juuri niitä. Mutta joskus ratkaiseva kysymys voi olla paljon pienempi: mitä työnhakija tekee seuraavaksi, miksi juuri sen ja millä tuella?
Suomen pitäisi oppia enemmän omista palveluistaan
Pohjoismaissa on paljon yhteistä: laajat hyvinvointivaltiot, aktiivisen työvoimapolitiikan perinne ja vahva julkinen vastuu työllisyyden tukemisesta. Silti kokeellisen arvioinnin kulttuuri vaihtelee. Suomessa työllisyyspalveluja on uudistettu paljon. Vastuita on siirretty, palvelumalleja rakennettu, kuntien roolia vahvistettu ja erilaisia hankkeita kokeiltu. Muutosta on ollut paljon. Kysymys kuuluu, olemmeko oppineet muutoksista tarpeeksi.
Oppiminen ei tarkoita vain sitä, että kerätään kokemuksia tai raportoidaan toimenpiteiden määrä. Se tarkoittaa, että palveluja rakennetaan niin, että niiden vaikutuksista voidaan saada uskottavaa tietoa. Tämä on myös poliittisesti ja hallinnollisesti vaikeaa. Satunnaistaminen voi tuntua vieraalta palveluissa, joissa ihmisillä on todellinen tuen tarve. On ymmärrettävää kysyä, onko oikein, että kaikki eivät saa samaa palvelua samaan aikaan.
Mutta käytännössä palvelujen saatavuus vaihtelee jo nyt. Kaikki eivät saa samaa tukea, samassa ajassa tai samalla intensiteetillä. Ero on siinä, käytämmekö tätä vaihtelua oppimiseen vai annammeko sen vain tapahtua. Jos palveluja joka tapauksessa otetaan käyttöön vaiheittain, kohdennetaan eri tavoin tai pilotoidaan rajatulla alueella, samalla voidaan usein rakentaa parempi arviointiasetelma. Silloin uudistus ei ole vain hallinnollinen muutos. Se on myös mahdollisuus oppia, mikä todella toimii.
Ami-säätiö toteutti vuoden 2025 lopulla kyselyn pääkaupunkiseudun työllisyysalueille, jonka tuloksissa tuli vahvasti esille, että työllisyysalueiden kehittämistehtävissä olevat tahot toivoivat niin ikään enemmän tutkimusta palveluiden vaikuttavuuksista.
Toimivuus pitää määritellä nykyistä tarkemmin
Ami-säätiön tavoite ”Työllisyyttä tukevat palvelut ovat toimivia” on hyvä, koska se ei tyydy siihen, että palveluja on olemassa. Se nostaa esiin laadun ja vaikutuksen. Mutta juuri siksi sana toimiva pitää määritellä tarkasti. Toimiva palvelu ei ole vain palvelu, johon osallistutaan. Se ei ole vain palvelu, josta pidetään. Se ei ole edes automaattisesti palvelu, jonka jälkeen osallistujien työllisyys näyttää paranevan.
Toimiva palvelu on palvelu, jonka vaikutuksesta meillä on uskottavaa tietoa. Se auttaa oikeita ihmisiä oikeassa tilanteessa. Sen hyödyt ovat järkevässä suhteessa kustannuksiin. Se ei perustu pelkkään oletukseen, että aktiivisuus itsessään riittää. Ja jos palvelu siirtää työnhakijoita jonossa toistensa ohi, myös se pitää uskaltaa nähdä. Tämä ei tee työllisyyspalveluista kylmää mittaamista. Päinvastoin. Mitä rajallisemmat resurssit ovat ja mitä vaikeammassa asemassa osa työnhakijoista on, sitä tärkeämpää on tietää, mikä auttaa. Hyvä tarkoitus ei vielä riitä. Palvelun pitää kestää kysymys: mistä tiedämme, että tämä toimii?
Muutoksen mittari
Mistä tietäisimme, että työllisyyttä tukevat palvelut ovat muuttuneet toimivammiksi? Ei ainakaan vain siitä, että palveluja on enemmän. Eikä siitä, että järjestelmä tuottaa enemmän tapaamisia, suunnitelmia tai kirjauksia. Parempi mittari olisi tämä: pystymmekö aiempaa paremmin sanomaan, mikä palvelu auttaa, ketä se auttaa, mitä se maksaa ja lisääkö se työllisyyttä kokonaisuutena? Jos vastaus on kyllä, olemme lähempänä toimivia palveluja. Jos emme pysty vastaamaan, emme ehkä vielä tiedä, mitä olemme kehittämässä.
Tekstin taustalla: Johan Vikström (2026), Evaluating active labour market policies using randomised control trials, IFAU.
Ami-säätiön pääkaupunkiseudun työllisyysalueille suunnatusta kyselystä ja sen tuloksista voit lukea tarkemmin täältä.
Onko organisaatiollasi suunnitteilla tutkimus- tai kehittämishanke, jossa tarkastellaan työllisyyspalveluiden toimivuutta tai heikommassa työmarkkina-asemassa olevien koulutus- ja työelämäpolkujen vahvistamista? Tutustu Ami-säätiön hankerahoitukseen ja siihen, millaisia työmarkkinoiden kehittämiseen liittyviä hankkeita säätiö rahoittaa.